景区开放制度主要从保护旅游者合法权益、满足游客旅游活动的需求出发，这是旅游法的一大亮点。
旅游法出台以后，业界对于其中涉及景区的内容多有讨论。除了备受关注的“景区门票制度”、“景区流量控制制度”和“景区连带责任制度”，“景区开放制度”也被业界人士视为旅游法的一大亮点。
旅游法设立景区开放制度是基于什么考虑?景区开放需要什么条件?该制度对于旅游主管部门的职能有什么影响和改变?带着上述问题，记者采访了旅游业界的相关人士。
景区开放关注游客需求
“景区开放制度主要从保护旅游者合法权益、满足游客旅游活动的需求出发，这是旅游法的一大亮点”
一直以来，很多人都以为景区开放是由旅游部门主管的，其实不然。据山东省旅游局副局长窦群介绍，“在旅游法出台之前，对于各类旅游资源实施保护一般都具有各类保护的特殊规定，景区开放的程序主要由特定的资源主管部门依法确定。比如森林公园、自然保护区等核心区通常是严格限定游客进入的，属于不开放范围，而其外围的缓冲区一般就可以有条件开放，再往外围的控制区一般属于开放范围。”
窦群所说的“特殊规定”，包括《文物保护法》、《自然保护区条例》、《风景名胜区条例》、《森林公园管理办法》等一系列法律法规。北京第二外国语学院旅游法律与产业规制研究中心主任韩玉灵在比较上述法规和旅游法后指出，“各类资源性法规在制定之初，主要是从资源保护和研究的角度出发，而景区开放制度主要从保护旅游者合法权益、满足游客旅游活动的需求出发，这是旅游法的一大亮点。”
韩玉灵举例说，“比如自然保护区，从资源保护的角度出发，当然越自然、越原生态越好，但是景区开放、游客进入以后，就要面临一个安全、舒适、便利的问题。该修路的地方要修路，修路时还要考虑游客走起来舒不舒服，方不方便观景，有没有危险等等。”
景区开放条件知多少
“景区开放不仅仅是旅游方面的事情，而是需要旅游、安全、环保等部门的共同参与才能完成，即将开放的新景区也需要提前做好相应的必要条件准备”
旅游法第四十二条规定：“景区开放应当具备下列条件，并听取旅游主管部门的意见：(一)有必要的旅游配套服务和辅助设施;(二)有必要的安全设施及制度，经过安全风险评估，满足安全条件;(三)有必要的环境保护设施和生态保护措施;(四)法律、行政法规规定的其他条件。”
综观上述(一)(二)(三)条，在“旅游配套服务和辅助设施”、“安全设施及制度”、“环境保护设施和生态保护措施”前，都加上了“必要”的限定。“所谓‘必要’，指的是景区开放需要满足的最低、最基本的要求。”韩玉灵说。
据韩玉灵介绍，在旅游法出台之前，国家旅游局的A级景区评定工作已经对景区的配套设施、服务等提出了要求，我国的29个地方性旅游法规也规定了景区需要满足的一些条件。“旅游法将《旅游景区质量等级的划分与评定》标准以及现有的一些成熟的地方旅游法规上升到了法律层面。”
在景区开放的诸条件中，安全性被视为核心要素反复强调。在前不久举行的2013中国旅游景区协会秘书长联席会议上，国家旅游局政策法规司法规处的郭志平在讲座中指出，景区开放要满足安全条件：“法律对安全条件有明确规定的，要符合相关规定;有国家标准或者行业标准的，要符合标准。比如景区内有索道、游乐设备的，要达到质监部门的相关标准。”
针对景区开放要“有必要的旅游安全设施及制度”的规定，郭志平表示，上述规定主要包括三方面的内容：“一是场所安全，山岳、海洋等不同类型的景区针对其特殊自然环境下可能发生的危险要有防范设备;二是设施设备安全，诸如索道、大型游乐设施、消防设施等必须是安全的;三是针对旅游者的安全保障制度和应急预案，比如治安保卫、安全警示标识等。”
“经过安全风险评估”，是保障景区安全的另一项重要要求。据郭志平介绍，景区安全风险评估包括三个步骤：一是识别景区可能发生安全事故的危害;二是评估危害可能带来的风险;三是评估控制风险的措施及管理。“至于安全风险评估由谁来评，旅游法中没有明确规定，景区可以请专业公司和主管部门来对风险进行识别、评估，在开放时一定要有评估报告。”
最后，针对景区开放要“有必要的环境保护设施和生态保护措施”的规定，郭志平表示，现在很多景区都是依托于自然资源、人文资源，诸如世界遗产、自然保护区等，景区应该根据自身的资源特质和要求，采取污水处理、流量控制、植被保护等生态措施。
综上所述，景区开放的条件涉及基础设施、安全、环保等多个方面。有鉴于此，窦群指出，景区开放不仅仅是旅游方面的事情，而是“需要旅游、安全、环保等部门的共同参与才能完成，即将开放的新景区也需要提前做好相应的必要条件准备。”
赋予旅游部门新职能
“旅游法出台之后，旅游部门具备了景区进入行业的‘出生证’发放的参与权，具有前置性的审批性质，属于依法给予旅游部门的新职能”
旅游法第四十二条规定景区开放要“听取旅游主管部门意见”，第一百零五条规定：“景区不符合本法规定的开放条件而接待旅游者的，由景区主管部门责令停业整顿直至符合开放条件，并处二万元以上二十万元以下罚款。”
在窦群看来，上述规定具有重要意义。“这是对旅游部门全面介入景区行业管理的一次依法行政赋权，对于确立旅游部门对旅行社、旅游景区、旅游住宿三大旅游产业要素的行业管理具有里程碑意义。”
“旅游法出台之前，旅游部门介入旅游景区管理主要是按照国家标准对于景区实施A级评定，说白了是对‘结果’的认定，属于技术认定性质，不具有政府的行政职能;旅游法出台之后，旅游部门具备了景区进入行业的‘出生证’发放的参与权，具有前置性的审批性质，属于依法给予旅游部门的新职能。”窦群说。
尽管景区开放制度某种程度上赋予了旅游主管部门“新职能”，但窦群同时表示，“听取旅游主管部门意见”这样的界定比较弹性，没有做出明确景区开放需要有前置性审批环节以及由旅游部门主导、协调相关部门进行景区开放的前置性审批。“对于景区开放听取旅游主管部门意见的程序、形式，还需要在实施过程中逐步完善解决。”
