但在部分地方，党政机关“楼堂馆所”建设之风正劲。
近日，《中国经营报》记者分别前往湖北十堰、襄阳等地实地调查发现，十堰市派出机构武当山旅游经济特区管委会人均办公面积达到453平方米，是国家标准的25倍。而襄阳市下辖的县级市老河口市已经规划准备建设中的老河口市政务中心“正职72平方米左右，副职60平方米左右”的标准已分别比国家规定的“县(市、旗)级正职20平方米、副职12平方米”超标3倍多和5倍，甚至超过“中央国家机关正部级官员每人使用面积不能超过54平方米”的标准。
除了已建成投入使用的政府办公楼存在面积、造价超标、装修豪华外，各地新规划建设的政府办公楼正以“市民服务中心”“政务中心”等面貌规划建设。更令人担忧的是，部分楼堂馆所在资金筹集、施工建设等方面存在违规现象和开发商垫付工程款等问题。分析者认为，这为滋生腐败搭建了“温床”。
武当山特区：奢华的“王”字迷宫
武当山旅游经济特区管委会人均办公面积453平方米，是国家标准的25倍。
位于湖北省十堰市丹江口境内的武当山旅游经济特区工委办公楼，被当地人戏称为“迷宫”：前后三栋主体建筑通过连廊相连，呈“王”字形分布，“走在里面很容易走晕。”
不过，这一“迷宫”在外地人看来显得有些神秘：办公楼对外的名字叫“武当旅游发展中心”。记者从湖北省财政与编制政务公开网查询《武当山旅游经济特区管委会机构编制情况表》得知，武当旅游发展中心即是武当山旅游经济特区工委的办公地。
“之所以对外叫武当旅游发展中心完全是迫不得已。”据知情人介绍，“建筑面积超标，内部装修豪华，一直审批不下来，所以对外不敢挂政府的牌子。”
不过，武当山旅游经济特区工委宣传部一名冯姓工作人员给出了另一种说法。“武当旅游经济特区工委作为十堰市委的派出机构，不属于一级政府，所以不能对外挂政府的牌子。”据上述工作人员介绍，另一个原因在于，武当山旅游经济特区主要发展旅游经济，大部分政府职能都用作促进旅游、服务业发展，因此叫旅游服务中心。
据了解，2003年十堰市委、市政府联合下文，“赋予武当山旅游经济特区独立行使县一级政府的管理职能和权限，实行封闭管理。设立武当旅游经济特区工委和武当山旅游经济特区管委会，为十堰市政府的派出机构(正县级)，与武当山风景管理局一个机构，两块牌子。”
近日，记者以办事为由进入办公大楼内部一探究竟。武当旅游发展中心主体建筑行政楼共6层，除一楼是旅游服务大厅外，2~5楼全部为党政部门办公室。据了解，目前武当山旅游经济特区工委和武当山旅游经济特区管委会下属单位已全部搬入新的办公楼办公。
记者获得的招标公告显示，“武当山旅游发展中心包括服务楼、行政楼、会议中心，其中服务楼6054.8平方米、行政楼20377平方米、会议中心3147平方米。”总面积达到29578平方米。
不过，记者查阅2010年6月15日的《十堰晚报》报道显示，“武当旅游发展中心项目位于太极湖生态文化旅游区，建筑用地6118平方米，总建筑面积19178平方米，概算总投资8000万元。建成后，武当旅游发展中心将取代目前老城区的行政办公机关，成为特区新的行政中心。”
按“总建筑面积19178平方米，概算总投资8000万元”推算，武当旅游发展中心每平方米造价超过4000元，即使按照招标公告中总面积29578平方米计算，每平方米造价也超过2700元。
这一造价也远远超过相关规定。根据2007年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步严格控制党政机关办公楼等楼堂馆所建设问题的通知》，“党政机关办公楼单位综合造价(不含土地有关费用及市政配套建设费)，省(部)级不得超过4000元/平方米，市(地)级不得超过3000元/平方米，县(处)级及以下单位不得超过2500元/平方米。”
而从人均办公面积来看，武当山旅游经济区特区管委会办公楼更是严重超标。
根据国家发改委2009年1月19日公布的《党政机关办公用房建设标准》(下称《建设标准》)：“三级办公用房，适用于县(市、旗)级机关，以及相当于该级别的其他机关。三级办公用房，编制定员每人平均建筑面积为16～18平方米，使用面积为10～12平方米，编制定员超过100人时，应取下限。”
记者从《武当山旅游经济特区管委会机构编制情况表》得知，武当山旅游经济特区管委会内设7个机构，批准编制数45人，其中，行政编制数26 人，工勤编制数19 人。按行政楼20377平方米计算，人均办公面积高达453平方米。
即便按照国家标准编制定员每人平均建筑面积最高限额18平方米计算，武当山旅游经济特区管委会人均办公面积453平方米，是国家标准的25倍。
老河口：县级干部办公面积超省部级
在湖北，老河口市在新规划中的城市新区规模布局政务中心并非孤例。
同处鄂西北的襄阳老河口市拟建设的老河口市政务中心建设标准甚至超过省部级。
记者从老河口市城乡规划局获得的一份《老河口市政务中心等公共建筑概念方案设计邀标函》显示，规划建设的老河口市政务中心占地185.2亩，总建筑面积约为60000平方米。
其中，在老河口市政务中心设计任务书中明确提出根据行政级别确定办公室面积的大小，其中，“正职72平方米左右，副职60平方米左右。”例如，市政府正职1名、副职7名，市人大正职1名、副职8名。
这一标准堪称“豪华”，原因在于不仅远远超出了国家关于党政机关办公用房建设标准的规定上限，甚至高于中央国家机关正部长官员办公室使用面积。上述《建设标准》规定，“中央国家机关正部级官员每人使用面积不能超过54平方米。县(市、旗)级正职办公室每人使用面积20平方米，县(市、旗)级副职每人使用面积12平方米。”
作为湖北省襄阳市下辖的县级市，按照上述规定，老河口市政务中心“正职72平方米左右，副职60平方米左右”的标准已分别比国家规定的“县(市、旗)级正职20平方米、副职12平方米”超标3倍多和5倍。
而在服务用房方面老河口市同样阔绰。例如，“各部门设立一个30人左右的小型会议室，市委、人大、政协各2个40人会议室。”此外，老河口市政务中心还将配备4000平方米的餐厅和2000平方米的体育健身用房等服务设施。
为营造背山面水的风水格局，老河口市还将依托现状水系龙虎沟和大明渠挖一个人工湖，并布局人工小山——景山。《老河口市酂阳新区城市设计》专家评审稿显示：“行政文化中心环绕如意湖布局，居于中轴线的中央，北靠景山公园，南临如意湖，风水格局上佳。”
此前，记者在酂阳新区专家评审会现场了解到，为做足水文章，老河口市将专门从城区北部开挖一条流量为约8立方米每秒的引水渠道补给如意湖的水源。
此外，老河口拟兴建的办公用房还被质疑用“业务用房”“综合用房”或“技术用房”名义偷换概念，增加建筑面积。例如，根据设计任务书，老河口市检察院占地44.4亩、建筑面积15000平方米。其中，办公用房及相关配套总面积10300平方米，办案用房及相关配套面积2800平方米，技术用房及相关配套面积1200平方米，附属用房及相关配套面积1400平方米。
记者从湖北省财政与编制政务公开网查询《老河口市人民检察院机构编制情况表》得知，老河口市检察院批准编制数为83人，机关实有76名工作人员，人均办公面积超过135平方米，而按照上述《建设标准》，其人均办公面积最高应为12平方米，超标10倍以上。
这只是整个老河口市酂阳新区行政文化综合区建设规划的一部分。记者获得的《老河口市酂阳新区城市设计》专家评审稿显示，老河口市行政文化综合区总占地面积28.93公顷，占城市建设用地的比例为2.11%，“重点布局行政办公、部门办公、公务员小区等工程，主要为现状行政办公机构及迁入的行政中心。”
针对上述情况，记者前往老河口市委宣传部希望进一步了解，工作人员表示领导在外开会，无法解答。随即记者致函，但截至发稿，并没有收到有关部门的答复。
事实上，在湖北，老河口市在新规划中的城市新区规模布局政务中心并非孤例。近日，记者深入襄阳、宜昌等地采访了解到，襄阳东津新区和宜昌新区都规划建有行政中心和市民服务中心等市政项目。
例如，宜昌市在新规划建设的宜昌新区中将布局总建筑面积14.4万平方米的市民服务中心，而位于襄阳市东津新区的市民中心工程总建筑面积约54650平方米，其中行政服务中心25200平方米。
资金来源成谜
一些地方政府选择与房地产开发商合作，开发商出资为政府建办公大楼，而政府则通过土地置换或地价优惠等方式进行补偿。
在当前普遍面临财政紧张的情况下，地方政府建设豪华办公大楼的巨资从何而来?2012年，武当山旅游经济特区财政收入仅为5.1亿元，而其办公楼概算总投资8000万元，约占其一年财政收入的六分之一。
“在开发之前武当山特区先行定标拍卖将3000亩土地以7万元一亩的价格出让给武当山太极湖投资有限公司。太极湖投资有限公司获得太极湖新区市政项目的总发包资格，政府以现有资产包括门票收入贷款支付部分行政中心等的工程款，另一方面太极湖开发有限公司用取得的3000亩土地抵押贷款，垫付工程款。”当地一位不愿具名的知情人这样解释武当旅游发展中心建设的资金来源。
《武当山旅游发展中心工程招标公告》也印证了这一点。当时的招标公告称：“受湖北武当太极湖投资有限公司委托，由湖北建达工程项目管理有限公司代理招标的武当山旅游发展中心工程，已具备招标条件，现对该工程项目的施工及监理进行公开招标。”
2007年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步严格控制党政机关办公楼等楼堂馆所建设问题的通知》明确规定：“党政机关和财政全额拨款事业单位办公楼项目建设投资，统一由政府预算内投资安排，不得使用银行贷款，不得接受任何形式的赞助或捐赠，不得搞任何形式的集资或摊派，不得向其他单位借款，不得让施工单位垫资，严禁挪用各类专项资金。”
“很多地方政府都很缺钱，新城建设很难逃脱土地财政的运作，特别是地方政府办公大楼项目，只有少部分资金是经过审批、用途明确的预算内资金，大部分资金的筹集都存在违规现象。”武汉大学[微博]发展研究院一位不愿具名的区域经济专家表示。
此前，记者在老河口市酂阳新区专家评审会上注意到这样一个细节：专家评审会专家、原襄阳市建委总工蒋继舒这样提醒主管资金筹措的老河口市建设投资经营有限公司(下称“建投公司”)总经理王佳申，“你的担子很重，建设资金90%可能都要从你这筹集。”
王佳申则向专家和市里的主要领导坦承资金筹措压力很大，“需要明确开发时序，通过土地运作推动滚动开发。”
“受国家信贷投放政策收紧和建设资金需求增加的影响，建投公司面临融资保障压力加大的矛盾。”老河口建投公司一位负责人表示，在资金筹措方面，将千方百计盘活资产，最大限度实现城市资源的收益价值，通过土地经营，促进土地资产的保值增值，减轻财政兜底偿还压力。
“在资金压力面前，一些地方政府选择与房地产开发商合作，开发商出资为政府建办公大楼，而政府则通过土地置换或地价优惠等方式进行补偿。这很容易利益交换、滋生腐败等问题的发生。”上述武汉大学发展研究院专家对记者表示。
建楼冲动源于投资失控
城市发展如果缺乏理性，政府投资行为缺乏有效的监督，将难免出现“半拉子工程”。
国家行政学院教授张孝德分析认为，豪华政府大楼问题只是表面问题，根源在于地方政府投资失控，行为失范。
“另一方面的重要原因在于，财政体制缺乏实实在在的监督。财政收取纳税人的钱，怎么去花，在花的过程中怎么约束都应该加以规范。在地方政府投资热潮中，除了豪华政府之外，很多诸如博物馆、体育馆等公共服务实施在规划、建设的过程中，缺乏应有的理性和评估，很多已经远远超出了实际需求。一些新建的体育馆在举办几项赛事之后沦为荒草之地就是典型的表现。”张孝德说。
国家发改委城市和小城镇改革发展中心研究员冯奎也认为，政府之所以能盖豪华办工楼，“是因为公共财政在使用时，缺乏来自政府外部的监督审查”。
武汉大学中国中部发展研究院区域经济副教授、哥伦比亚大学城市规划哲学博士王磊举例分析，无论政府性楼堂馆所的建设资金是来自于预算内还是预算外，其支配和使用很大程度上处于监管的真空地带。首先是政府预算对外不公开，或者只是部分公开;其次，部分地方人大或是因为本身也是受益者，或是与政府部分有着千丝万缕的联系，而与民众的距离较远，并没有起到真正的预算监管作用。因此，在收入方面，政府有摊派、收费，甚至于抬高地价、挪用社保基金的动机，在支出方面，政府有不受监管的空间。
此外，记者在调查中发现，很多政府在规划城市新区的过程中，优先上马市政及公共服务设施。张孝德就此分析认为，政府的这种投资行为很大程度上是出于对土地财政的依赖。通过兴建市政工程集聚新区人气，提升周边地块地价，获取更多的土地出让收入。他警示说，城市发展、市政建设如果缺乏理性，政府投资行为缺乏有效的监督，将难免出现“半拉子工程”。
记者从宜昌市国土资源局了解到，宜昌市今年正式实施政府土地储备机制，对符合发展规划、有发展利用前景和空闲的土地实行政府统一调配。“今年一季度，已实现城区存量建设用地供应32宗、120.32公顷，实现政府价款收入86986.9万元，有效保障了城市新区建设用地需求。”
中国城市发展研究院副院长、北京大学中国地方政府研究院院长彭真怀表示，在国家分税制改革之后，地方政府几乎无一例外地都在以经营城市的名义大肆征地、卖地获取建设资金，甚至出现了很多“卖地书记”。
