丽江旅游业烦恼：恶性竞争频现 小部门难管大产业
走过旅游旺季，8月初的丽江坎坷不断。对丽江来说，旅游似乎是一个意外，一切都来得如此之快，还不等政府和民间反应过来，世界各地的游客已蜂拥而至。
飞速发展的“丽江模式”
在丽江古城外围经营客栈的纳西族人和泽红从小在丽江长大，是如今丽江20万城镇人口中的一员，他和贵州籍的妻子一起经营着新开的客栈。
“旅游发展得太快了。”和泽红对《每日经济新闻》记者说。
“以前丽江就是一个死角。”丽江市发改委总经济师张耀龙说，当时的云南省领导调研以后决定发展旅游。1994年11月云南省政府召开滇西北旅游规划现场办公会，提出“发展大理，开发丽江，带动迪庆，启动怒江”的发展思路，丽江旅游业进入实质性开发建设阶段。
1994年被官方定为丽江旅游元年，随后1996年的一场地震让全世界都认识了丽江。1999年，云南世博会又为丽江旅游业注入一针强心剂。
2006年2月，云南省政府再次在丽江召开滇西北旅游现场办公会时，对丽江旅游业的发展思路已经变为“做大丽江”。至此，丽江旅游业进入“提质增效，二次创业”阶段。
此后的丽江旅游业一发不可收拾，游客数量逐年攀升，2012年丽江市旅游接待人数达1599.1万人次。
“丽江旅游飞速发展堪比深圳速度。”从广东来到丽江多年的丽江市企业联合会副会长罗铨胜说。
旅游行业内曾流传着 “丽江模式”的说法，丽江市官方也曾有意无意地提到自己的“发家模式”。一位丽江市官员告诉《每日经济新闻》记者，其实丽江模式并不神秘，政府只是顺其自然的管理，民间资本以及发展机遇才是丽江模式的重点。
旅游业乱象频现
“一个地方产业的发展一般都是先做规划，但丽江还没做规划，第一次旅游高潮就来了，这就留下了很多后遗症。”丽江市委宣传部副部长张文银告诉《每日经济新闻》记者。
随着旅游接待人员和设施的扩张，旅游行业间低价、低质的恶性竞争日益凸显，丽江旅游市场三角债也一度横行。
今年8月以来，丽江再次迎来旅游高峰，“游客被殴反赔偿”、“禁止自带羽绒服”等各种旅游乱象频频出现在媒体和网络上，对丽江的旅游形象造成了一些伤害。
而此前，丽江在旅游治理上也曾煞费苦心。2004年，丽江市政府召开专题会议研究，决定按照公司化运作方式，组建丽江市旅游服务质量监督管理公司，期望通过行业协会授权公司的形式对旅游行业进行监理;2006年，丽江又推出“一卡通平台”，成立丽江市一卡通旅游结算有限公司;2008年成立了一个类协会的丽江和合旅游集团，试图彻底解决三角债问题。
但是这些措施的效果还有待考量。这类法人公司，非商业公司也非协会，被认为是丽江的一种治理模式的创新，但并不是所有的旅游相关行业都被囊括进去，如旅游行业周边的交通、餐饮等并不包括在内。
和泽红在接待客栈顾客时，总会不厌其烦地提醒，“千万不要相信出租车司机”。
《每日经济新闻》记者获取的一份今年5月成文的《丽江市国民经济和社会发展第十二个五年规划中期评估(旅游业)》(以下简称《旅游业中期评估》)显示，“十二五”是丽江旅游业高速发展期，也是各种问题矛盾凸显期，旅游交通瓶颈被认为是主要问题之一。
“相关职能部门的管理不到位，严重影响丽江旅游秩序和游客及本地居民的出行。”上述《旅游业中期评估》中直言，旅游客运市场无序，恶性竞争的现象严重。此外，还存在个体旅游车主当中的不法商人趁机炒作旅游客运经营资质的现象，目前大有越炒越高之势。
不仅是运营客车被热炒，丽江的宾馆酒店也被炒得火热。一位在古城内经营客栈的老板告诉记者，现在古城的一些客栈转让费高达200多万元。游客出行住宿的服务资质被热炒的结果，最终要游客来埋单。
丽江客栈商会会长王立东认为，政府应该做好利益分配，让各方都有一定的利益空间，但随着旅游市场的不断扩大，政府在旅游环境治理上越来越困难。
旅游景区不姓“旅”
面对被外界热议的丽江旅游管理问题，丽江市旅游局规划科科长董振汉无奈地说，旅游局的人视游客为上帝，游客遇到这样那样的问题，“很心痛，但是也没有办法”。因为没有具体的政策手段，有问题也只能通过转办协调处理。
董振汉介绍称，涉及地质灾害、食品安全、旅游交通等具体问题旅游局也参与管理，发挥一些职能。但是遇到比较棘手的问题时，旅游局是不能强行处罚的。关于这个问题，丽江市曾经成立旅游联合执法办公室，“但后来名存实亡了，只是在加强协调联系上起了一定作用”。
此外，丽江的四大旅游景区，都成立了相关委局来管理，而且行政级别都是正处级，和丽江市旅游局平级。由于旅游景区掌握着更多的资源，变得很强势。据玉龙雪山管委会市场营销中心主任和程红介绍，玉龙雪山管委会和丽江市旅游局是在1994年从丽江地区旅游事业管理委员会“分家”出来，“分家”的时候就是平级的。
董振汉向《每日经济新闻》记者介绍，要开发一个景区，需要办一二十道手续，涉及林业、土地、规划、建设等方方面面，但是没有一项是必须要来旅游局办理，法律上没有这种要求。
“旅游景区不姓‘旅’。”董振汉介绍，国家旅游局做了景区评定标准之后，旅游景区才跟旅游主管部门有些联系。但当时的丽江地委行署曾经发过文件赋予管委会行业管理权、资源开发权、招商引资权、土地管理权，景区非常独立。
上述《旅游业中期评估》对丽江旅游行业存在的主要问题描述中，“旅游管理体制机制不健全”排在第一位。而“不健全”具体体现在，事出多门，各部门职能职责重叠，权责不对等。日常规划、管理、促销、组织等工作无法形成统一，各吹各打，造成了小部门管大产业的格局。
旅游的综合性和旅游部门弱势之间的矛盾，在旅游收入高增长的丽江日益凸显，为了解决这个矛盾，丽江也在寻求体制上的突破。据悉，丽江市已经上报了成立大旅游机构旅游发展委员会的改革方案。
事实上，云南省今年2月正式将旅游局改名为旅游发展委员会。而早在去年7月，大理州旅游发展管理委员会正式挂牌成立，成立云南第一家旅游发展管理委员会，随后普洱市也成立了旅游发展委员会。
但一位丽江旅游业内人士认为，上述很多问题不是一个旅游发展委员会能够解决的，这种措施大多是换汤不换药，没有实质性的改变。而各个区县为了争取自己的利益，也不想让景区被集中管理，因为景区的部分收入是要流入景区所在地政府的。
